CARACTERISTICAS GENERALES DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA EN AMERICA LATINA

Escrito por Claudia M. de Cesare (2004)

Síntesis Documento preparado por Ángel Sosa Frías

El impuesto a la propiedad inmobiliaria –impuesto predial- es reconocido internacionalmente como una de las alternativas más tradicionales para financiar los servicios públicos, siendo típicamente establecido en la esfera municipal.
Dentro de la región hay diversidad de componentes que hacen única cada municipio, y éstos son:
a) La elevada concentración de riqueza,
b) La persistencia y la gran magnitud en la ocupación del suelo urbano informal.
c) La especulación inmobiliaria,
d) La crónica incapacidad de provisión adecuada de infraestructura urbana y servicios en el ámbito local,
e) La necesidad de asignación más eficiente de los ingresos públicos,
f) La inestabilidad económica, y
g) La fragilidad institucional de los gobiernos.
En cada contexto local, se imponen formas que la tributación inmobiliaria genera como efectos deseables, como son:
a) Reducción del precio de acceso a la tierra, por el valor del impuesto capitalizado a valores. El precio de la tierra es frecuentemente considerado extremadamente alto, en términos relativos, en países latinoamericanos. Por lo tanto, su reducción es importante para la sustentabilidad de políticas sociales y económicas.
b) Incentivo al desarrollo de la tierra. El impuesto a la tierra es considerado neutro del punto de vista económico en la medida que no altera las decisiones sobre su desarrollo –momento y densidad. Cualquier acción que antes fue considerada óptima, permanece óptima después del impuesto. Sin embargo, la validez del argumento es perjudicial para la parte del impuesto que incide sobre la construcción, cuando se considera su valor en la base de cálculo del impuesto.
c) Reducción de la especulación inmobiliaria para establecer un costo adicional al mantenimiento de la tierra vacante.
d) Recuperación de más valías generadas por inversiones públicas. El impuesto cuando se instituye en el municipio resulta en mejoría de la infraestructura urbana y de los servicios públicos, resultando en incrementos de valor para los inmuebles beneficiados. De esa forma, el impuesto representa una oportunidad de recuperar esos incrementos. En comparación con otros instrumentos de recuperación de más valías, al impuesto se lo reconoce como la forma más transparente, menos complicada de administrar, menos sujeta a ser influenciada por intereses especiales, y poco capaz de producir un impacto distorsionado en el mercado.
e) Provisión y manutención de los equipamientos y servicios públicos. El impuesto a la propiedad inmobiliaria es una fuente de ingresos estable y previsible. Es una alternativa menos susceptible a las fluctuaciones causadas por tendencias económicas de corto período que lo son otras formas de tributación.
f) Incidencia sobre un bien de alto valor económico. Los inmuebles son uno de los más caros bienes de consumo de la mayor parte de las familias y son una de las principales opciones de parte de los inversionistas. La inversión en tierra es una opción primordial en países subdesarrollados ya que se protege de la inflación y es menos sensible a las inestabilidades económicas y eventuales intervenciones del gobierno.
g) Capacidad de generar un monto tributario sobre contribuyentes ricos capaces de evitar la tributación de la renta.
h) Papel simbólico en el proceso de descentralización fiscal. Frecuentemente, el impuesto predial es el primero a ser delegado a los municipios.
i) Contribución para el control social y la eficacia en la asignación de recursos públicos, que son puntos usualmente frágiles para parte de las municipalidades en la AL, debido a la alta visibilidad del impuesto a la propiedad inmobiliaria.
j) Producción y organización de datos relevantes sobre las ciudades, como características del uso y ocupación de la tierra, tenencia de la tierra y derechos de propiedad y valor de los inmuebles. Ese tipo de información es de valor inconmensurable para la gestión de las ciudades, así como en el sector privado si se garantiza su publicidad. Inclusive, la comercialización de mapas y datos catastrales puede representar una fuente de ingresos adicional para la administración pública.

Importancia estadística del impuesto a la propiedad inmobiliaria
En promedio, la importancia del impuesto predial en América Latina es inferior a 0.5% del PIB. De manera interna, de los ingresos que perciben los ayuntamientos, apenas el 10% representan los impuestos.
Características generales del impuesto. Aspectos institucionales
La adecuada definición de las competencias tributarias es fundamental para el desempeño fiscal. La autonomía fiscal está relacionada principalmente con la responsabilidad de establecer las tasas (alícuotas) para el impuesto, así como por la libertad de proponer exenciones y otros incentivos fiscales.
Hay gran diversidad en la forma de institución del impuesto a la propiedad inmobiliaria en América Latina.
• Brasil. El impuesto es inherentemente municipal. Los municipios son responsables por establecer exenciones y definir las tasas, así como ejercer todas las funciones relativas a la administración del impuesto, como catastro, valuación, recaudación y cobranza.
• Chile. Es fundamentalmente centralizado, donde todas las disposiciones se establecen en la legislación nacional. El 40% de los ingresos recaudados es asignado a los gobiernos locales.
• Perú. Las funciones de recaudación, cobranza y fiscalización son de responsabilidad municipal. Sin embargo, las municipalidades no definen tasas (alícuotas) o exenciones y, tampoco son responsables por la función de catastro y valuación de las propiedades.
• Uruguay. El impuesto es de carácter municipal, siendo los municipios responsables por establecer exenciones y definir las tasas. La responsabilidad del gobierno central comprende las funciones de catastro y valuaciones.
• Colombia. La propiedad del inmueble sólo puede ser gravada en forma directa por los Municipios, siendo las funciones de facturación, recaudación y cobro del impuesto correspondiente a las secretarías de haciendas municipales.
• Guatemala y México. Las atribuciones de administrar y recaudar el impuesto han sido trasladadas a las municipalidades. En Guatemala, la Dirección General de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles del Ministerio de Finanzas es responsable inicialmente por las actividades administrativas de catastro y valuaciones. Esas atribuciones son trasladadas a las municipalidades que indiquen que poseen la capacidad técnica. En México, hasta 1983, la potestad tributaria, la administración y los rendimientos de las contribuciones inmobiliarias, entre las cuales se encuentra el impuesto predial, eran atribuciones exclusivas de los estados. Con la finalidad de fortalecer las finanzas municipales, fue traspasado a los ayuntamientos el derecho de proponer, a las legislaturas estatales, las cuotas y tarifas aplicables a los tributos administrados por los gobiernos locales y de administrar el catastro, así como la incumbencia de establecer las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones utilizadas en la determinación del impuesto.
• Argentina. Hay dos gravámenes a la propiedad inmobiliaria: uno es el impuesto inmobiliario propiamente dicho, lo cual es instituido y administrado en el ámbito provincial; y el otro es un tributo instituido y administrado por los municipios (tasa general de los inmuebles), establecido con carácter de tasa retribuida por servicios públicos. Cada provincia, en su propia constitución, establece el grado de autonomía de sus municipios.
Componentes y reducciones en la base imponible.
La gran mayoría de los países incluyen como componentes de su base tributable terrenos, inmuebles residenciales y no residenciales. La universalidad del impuesto predial debería ser garantizada, reduciendo al máximo el número de inmuebles o contribuyentes exonerados del pago, o al menos limitándolos para aquellos casos donde reconocidamente no hay capacidad económica de soportar la tributación.
La concesión de beneficios fiscales está, en general, asociada a algún objetivo específico, tales como, proteger a las familias sin capacidad económica o estimular determinada conducta, como preservación del medio ambiente o el mantenimiento de actividad agrícola.
Base de cálculo. La selección de la base de cálculo apropiada para cada localidad depende de aspectos históricos, cultuales y prácticos, incluyendo las características de ocupación de la tierra, los derechos de propiedad y la viabilidad administrativa de su determinación. Tener libertad de escoger la base de cálculo significa más autonomía para decidir sobre la incidencia económica del impuesto y, por lo tanto, sobre la distribución del monto tributario. No siempre hay un concepto preciso asociado a la base de cálculo. Expresiones como, por ejemplo, avalúo oficial, avalúo fiscal o valor catastral son empleadas, sin plena seguridad de su equivalencia o relación con el valor comercial de los inmuebles. De toda forma, el valor considerando tierra y construcciones es la base de cálculo utilizada en la totalidad de los países. Una de las mayores críticas sobre esa alternativa es el poco estímulo a la construcción, ya que más mejoras resultan en más impuestos.
Otras bases de cálculo comúnmente adoptadas incluyen el valor de la renta y el valor de la tierra, no considerando las mejoras. Desde el punto de vista económico, el valor de la tierra sin reparar en el valor de las mejoras es considerado el único impuesto que no genera distorsiones de carácter económico. O sea, el impuesto no altera decisiones sobre el desarrollo de la tierra. Hay una serie de argumentos, de complejidad variada, para justificar esa alternativa, entre los cuales pueden ser destacados:
1. Promover igualdad de derechos a oportunidades naturales (Foldvary, 1999);
2. Permitir la recuperación de más valías urbanas (Reece 1992);
3. Reducir la especulación inmobiliaria;
4. Inducir un modelo de desarrollo urbano más racional, reduciendo el crecimiento no necesario de la ciudad;
5. Y simplificar la manutención del catastro.
Además, por la tierra ser un bien cuya oferta es constante, independiente de su precio, el impuesto incide sobre el propietario, que no es capaz de transferirlo al ocupante. En la práctica, la viabilidad de uso del valor de la tierra como base de cálculo es afectada por la inmensa dificultad de estimar el valor de la tierra en áreas centrales. Sin embargo, eso no representaría un problema en nuestras ciudades, desde que usualmente el terreno es valuado por separado de las construcciones. Otro factor que puede generar resistencia es la percepción de regresividad cuando son considerados los inmuebles construidos, en la medida que construcciones edificadas en terrenos de mismo valor pagarían el mismo impuesto independiente de la cantidad de capital aplicada a la tierra. Hay pocas experiencias en AL sobre el uso del valor de la tierra como base de cálculo para el impuesto a la propiedad inmobiliaria.
Por otro lado, raras son también las experiencias donde se usan bases de cálculo que no están relacionadas con el valor del inmueble.
En Perú, la base imponible para la determinación del impuesto está constituida por la suma del valor de los predios del contribuyente ubicados en la jurisdicción.
Tasas (alícuotas). Las tasas del impuesto son determinantes para la cuantificación del gravamen, pudiendo también influenciar en la distribución del monto tributario. Es importante notar que hay países que no le es concedido el derecho de establecer las tasas, como en República Dominicana.
Dentro de la aplicación de las tasas son observados prácticamente todos los tipos de situación, incluyendo la aplicación de tasas únicas, selectivas o progresivas. La progresión en algunas situaciones sigue un modelo discontinuo, donde el cambio de clase resulta en tasa más alta para todo el valor tributable. En otros casos, es aplicada la progresividad continua, la cual opera como cuotas fijas por rango de valor donde las tasas mayores son aplicadas sobre el excedente del valor del límite inferior de cada rango.
La estructura de tarifas más simplificada es observada en Costa Rica, donde se establece una tasa única en todo el país, y la más compleja se observa en Bogotá donde son considerados un gran número de factores para la definición de la tasa.
En general, se observa una fuerte tendencia el uso de tasas progresivas que varían en función del valor de los inmuebles en la región, posiblemente motivado por una preocupación con la perversa concentración de ingresos. Su uso incluye, en algunos casos, mismo los inmuebles no residenciales. Es común la aplicación de tasas a la tierra vacante. Es posible emplear el impuesto con tasas progresivas en el tiempo, para penalizar la ociosidad de tierras en zonas consideradas de alta prioridad para el desarrollo urbano. En Venezuela, fue creado el impuesto a las tierras ociosas, cuya base imponible es la diferencia entre el rendimiento idóneo y el real a cada ejercicio fiscal.
La forma de lograr objetivos tangibles de política fiscal debe ser banalizada por la prerrogativa de simplicidad y aceptabilidad, que debería estar presente en el diseño de cualquier sistema de tributación. Complejidad excesiva o actitudes extremistas pueden generar tanto problemas de carácter administrativo, como resultados controvertidos.
Catastro, valuaciones y recaudación. La eficiencia y equidad del impuesto predial están fuertemente relacionadas con aspectos administrativos. La debilidad de los esquemas administrativos y operativos es reconocida en diversos países como el principal elemento que reduce la capacidad del impuesto como fuente de ingresos. Entre las dificultades, tenemos:
a) Insuficiencia e impericia de la burocracia.
b) Falta de herramientas tecnológicas adecuadas.
c) Ausencia de control efectivo sobre las deudas tributarias inmobiliarias.
d) Fuerte componente político, en algunas situaciones, incluso con el respaldo legislativo, interfiriendo en las actividades técnicas agrava la situación.
Catastro. La calidad, completitud y confiabilidad de las informaciones catastrales tiende a afectar directamente la precisión de la valuación. Problemas del catastro:
a) Falta de tecnología;
b) Informalidad en el proceso de ocupación de la tierra;
c) Inseguridad sobre la tenencia de la tierra;
d) Debilidades frecuentes se relacionan a la inclusión sobre la ciudad legal, ignorando gran parte de inmuebles;
e) Omisión de parte de área construida en los inmuebles catastrales;
f) Omisión o sobre posición de áreas territoriales;
g) Falta de integración entre el catastro y otras bases de datos.
Resultados:
1. Reducción significativa de la capacidad de generación de ingreso de impuesto;
2. Falta de equidad en la distribución de la carga tributaria;
3. Errores y distorsiones en el valor estimado para los inmuebles;
4. Atributos incorrectos sobre las características de los inmuebles.
Hay muchas zonas donde no se controla con el impuesto predial son las zonas extensas no controladas de las grandes ciudades.
Avances catastrales.
• En Guayaquil, Ecuador, se estableció el enlace informático entre el registro de inmuebles y el catastro posibilitando reflejar alteraciones jurídicas automáticamente en el catastro.
• Enlace entre las municipalidades y el centro nacional de registros.
• Creación del Sistema Nacional de Información del Registro y Catastro es un esfuerzo del gobierno en la búsqueda de garantizar más la seguridad jurídica de propiedad inmobiliaria, al mismo tiempo que actualiza y estandariza la información catastral en el país.
• Toma de fotografía aérea de la ciudad, investigación de campo y obtención de información de registro de la propiedad.
• Introducción del catastro multifinalitario. Identifica los incrementos y los decrecimientos.
Valuación. El auto avalúo es una alternativa para resolver problemas de ausencia de información, limitada capacidad técnica o insuficiente disponibilidad de recursos para la manutención del catastro actualizado. En relación al método de valuación, en la mayoría de los municipios se emplea el método del costo de reproducción, con la estimación separada del valor de la tierra y del valor de las mejoras (construcciones).
Recaudación. Hay un nivel de eficiencia en recaudación considerando los pagos espontáneos en el período anual donde eran esperados en las jurisdicciones examinadas. La preocupación con la morosidad y la evasión están siempre presentes en los países latinoamericanos.
La evasión tributaria está muchas veces relacionadas:
• a las percepciones de injusticias, a la impunidad o a la falta de confiabilidad en el gobierno.
• Crisis financieras.
• Falta de capacidad técnica de los funcionarios responsables por la administración tributaria;
• Falta de voluntad política;
• Ausencia de sanciones efectivas que induzcan al pago o no aplicación de las sanciones previstas.
RECOMENDACIONES. Para un mejor éxito en la recaudación del impuesto predial hay que tomar en cuenta que hay que identificar el papel esperado del impuesto predial.
Algunas particularidades en la forma de introducción del impuesto en la región están consolidadas, como son:
a) Tasas progresivas en razón del valor de la propiedad,
b) Esquemas para sobre tasar solares baldíos y el auto avalúo,
c) Hay que reducir la influencia política sobre actividades técnicas,
d) Hay incapacidad de gestión urbana de muchos municipios, por lo que es necesario fortalecerlos con ciertas instituciones que se encarguen de la misma.