INSTRUMENTO DE FINANCIAMIENTO EN REPUBLICA DOMINICANA

INSTRUMENTO DE FINANCIAMIENTO EN REPÚBLICA DOMINICANA: Vivienda inclusiva, incentivos y recaptura del valor del suelo

Por Ángel Sosa Frías

Este instrumento de financiamiento de plusvalías para aplicar en las ciudades que componen la Provincia de Santo Domingo es interesante, ya que las ciudades como Santo Domingo Este, Santo Domingo Norte, Santo Domingo Oeste y las demás ciudades de la Provincia cuentan con muchas zonas suburbanas o semirurales con grandes extensiones de tierra baldía.

Estos Municipios tienen una serie de problemas y a la vez oportunidades que permiten que el instrumento financiero que nosotros estamos planteando se pueda llevar a cabo.

La ciudad de Santo Domingo se dividió en el año 2001, en dos, con la Ley 163-01. La Provincia Santo Domingo con 3 municipios y el Distrito Nacional. Luego en el 2005, volvió a dividirse, quedando la provincia dividida en 7 Municipios y el DN. Esto naturalmente ha traído como consecuencia que la tierra que anteriormente era rural se convirtiera en tierra urbana.

Esto ha permitido que los Municipios creados cuenten con tierra suficiente, tanto privada como del gobierno para maniobrar con proyectos de viviendas. El gobierno cuenta con mucha tierra en esta zona ya que la mayoría de la tierra era agrícola, tanto para el cultivo de caña de azúcar como de otros rubros de la agricultura y que hoy en día no existen.

El problema que se pretende manejar es que la República Dominicana, tiene actualmente un déficit de vivienda nueva de más de 500,000 unidades y la Provincia Santo Domingo, como cuenta con la mitad de la población, podríamos extrapolar que tiene un déficit de más de 200 mil unidades.

Dentro de las oportunidades que tenemos es que:

• Los municipios de los que hablamos cuentan con suficiente tierra para urbanizarla.

• No cuentan con instrumentos de financiación para recuperar la plusvalía, ya que en la República Dominicana el impuesto predial que se cobra es el Impuesto a la Vivienda Suntuaria y Solares Baldíos. Se cobra una tasa del 2% sobre el excedente de las mejoras y terrenos que cuesten por encima de los US$150,000 dólares. Esto naturalmente nos dice, que sólo el DN paga prácticamente los impuestos a la propiedad, ya que cuenta con viviendas de más de este valor, con algunas excepciones en el Municipio Santo Domingo.

Consideramos que el Instrumento más adecuado para nuestra ciudad es el de la “Vivienda inclusiva, Incentivos y Recaptura del Valor del Suelo”. Naturalmente que nos gustaría en otro momento seguirlo trabajando, para unificarlo con el de la Formación de plusvalías por la función pública: otorgamiento de uso y densidad, inversión que reduce escasez de servicios y modifica la geometría de la accesibilidad urbana.

Este instrumento permite regular el uso del suelo para que los desarrolladores inmobiliarios, reserven entre un 10 y un 20% de las unidades de viviendas para las familias que no pueden adquirir su vivienda en el mercado abierto. También los desarrolladores pueden elegir pagar una tasa o donar tierra.

Este instrumento utiliza el sistema de incentivos y compensaciones de costos para que no se vuelva restrictiva al nuevo desarrollo que planteamos.

Estas compensaciones vienen dada en el incremento en la densidad de los desarrollos o en “bonos de densidad”, trámites de obtención de permisos de edificación más acelerados, menores requerimientos de estacionamientos, flexibilización de los estándares de diseño tales como ancho de las calles o veredas u otras concesiones regulatorias destinadas a reducir los costos de los desarrolladores.

Adicionalmente, se suele proveer incentivos financieros a través de fondos públicos, tales como subsidios y fondos para vivienda, y fondos para vivienda, o subsidios estatales y locales, incluyendo préstamos a tasas de interés menores a las del mercado, exenciones impositivas sobre las hipotecas y sobre el precio del suelo.

La forma de implementación de este Instrumento Financiero, se debe hacer entre las autoridades conjuntamente con el sector privado teniendo que crear un benchmarking de trabajo. Analizar los pros y contras del proyecto, para buscar el mejor beneficio, tanto para los desarrolladores como para la ciudad.

Este instrumento sirve para desarrollar las zonas suburbanas de nuestras ciudades, que tienen gran extensión de tierra sin uso.

Este Instrumento Financiero debe ser a partir de un gran Plan de Desarrollo Urbano, donde la trama urbana sea un continuum con los principales centros de población de la ciudad.

El gobierno municipal debe crear las leyes, normativas y reglamentos que hagan posible el desarrollo del mismo.

Se debe hacer a partir de un Plan Piloto podría que permita la recuperación de unos 2 millones de M2 de la tierra que se encuentra más cerca del centro de la ciudad para aprovechar su unidad territorial y permitir su capitalización, como forma de incentivo a los desarrolladores y claro, el gobierno local cobrar los impuestos respectivos.

No hace mucho tiempo el Banco Nacional de Fomento a la Vivienda y la Producción anunció la oferta pública de US$100 millones de dólares en bonos, de US$700 millones con los que cuenta, para la producción de la misma, con una tasa de interés de un 9.36%.

Entendemos que es un buen momento, sobre todo por la recesión económica local e internacional.

Lo que nosotros esperamos con este Instrumento de Financiamiento de la ciudad es: fomentar la integración del municipio en lo social y en lo económico para combatir las prácticas excluyentes. Integrar las áreas ambientales al proyecto de desarrollo urbano. Disminuir al máximo el déficit de viviendas en nuestras ciudades. En el orden del Municipio, crear conciencia de la importancia que tienen los instrumentos de financiamientos urbanos. La importancia de entender que los impuestos a la propiedad, más que generar distorsiones en nuestras ciudades, contribuye con el desarrollo de la misma. Crear la práctica de que el planeamiento es un proceso dinámico. Los planes y las ordenanzas deben ser modificados constantemente para reflejar tanto los cambios en las condiciones externas como en la ganancia potencial que pueden generar las propiedades al verse beneficiadas por un aumento en la densidad o por usos más rentables. Recapturar el valor del suelo con la redensificación, zonificación, planeamiento, etc.

PLUSVALIA Y FINANCIAMIENTO DE CIUDADES

POR ÁNGEL SOSA FRÍAS
angesosa@gmail.com

El concepto de plusvalía ha encontrado manera de colarse en ordenamientos jurídicos que tienen que ver con el financiamiento de las ciudades. El sentido que se adopta con más frecuencia es el de la plusvalía surgida por el incremento de precio que se forma entre un momento dado y otro, en medio de los cuales está alguna acción pública, un hecho generador, a la cual se le puede atribuir el incremento. Ejemplo, una vialidad, un acueducto, un parque o una escuela.
También está el incremento por la autorización de un uso del suelo más redituable que el anterior, por ejemplo autorizar que cambie de un uso rural a un uso urbano, de un uso habitacional a uno comercial o de una densidad menor a una mayor. Estas acciones públicas forman parte esencial de la dinámica de las ciudades, las obras públicas y los cambios de usos e intensidad son parte de la dinámica estructural de la ciudad que tiene impacto en zonas particulares. Estos cambios provocan movimientos estructurales de los precios del suelo con incidencia particular en ciertos predios de la ciudad. Estos movimientos son los que reciben mayoritariamente el nombre de plusvalías.
Hay otros movimientos de los precios, aquellos que afectan continuamente a todos los precios del suelo en una economía, es decir que son movimientos estructurales generales y otros que la afectan momentáneamente es decir los movimientos coyunturales.
Plusvalía, suele definirse como el aumento del valor de un bien por causas extrínsecas al propietario del bien, es decir por causas sobre las que no tiene control directo, pero por las cuales sí obtiene un beneficio. La renta del suelo o su forma capitalizada en precio es el ejemplo más claro de plusvalía. La causa fue extrínseca, el efecto fue intrínseco. Dicho de otra manera la externalidad de estar junto a la ciudad fue internalizada en el precio del suelo.
La manera más recomendable de calcular el precio de un terreno es partir del precio de las mercancías inmobiliarias que se pueden construir en el precio considerando del máximo y mejor uso posible, futuro, potencial o expectante que se puede dar al terreno, hay más información sobre el precio de las mercancías inmobiliarias que sobre terrenos sin construcción.
Si la renta, precio o plusvalía del suelo es producida por causas extrínsecas al propietario entonces su reclamo a disfrutar de los beneficios queda en duda, si la ciudad es la que proporcionó esas causas, es la que propició el incremento, entonces corresponde a la ciudad dicho incremento, el derecho a la plusvalía es de la ciudad.
El arrendamiento de tierras gubernamentales no es nuevo como fuente de financiamiento urbano, muchos gobiernos de ciudad fueron dotados de tierra desde su fundación y en cantidades suficientes para arrendarlas en el mercado y con ello financiar buena parte del gasto público. La venta de parte de dichas tierras también ha servido de fuente de financiamiento.
El arrendamiento de tierra fiscal es utilizado por países tanto de economía planificada como de economía de mercado y ambos presentan experiencias de administración con diversos resultados financieros, nada despreciables en algunos casos. La venta suele corresponder a estrategias puntuales de organización de un proyecto sobre unos terrenos que se han plusvalorizados, a la liquidación de tierras fiscales específicas para financiar otras inversiones o deuda o una política de liquidación de activos públicos para que estos se muevan en el mercado libre.
Debe destacarse que en el caso de tierras que son adquiridas por el gobierno de la ciudad para su posterior venta pueden ser fuentes de financiamiento sólo si la adquisición fue a un precio inferior al precio de la venta ulterior. Esto es factible en aquellas legislaciones donde el gobierno de la ciudad tiene el poder de adquirirlas, de hecho expropiarlas, a un valor registrado en el catastro inferior a l valor de mercado o al valor del uso corriente es decir sin expectativas de usos futuros más redituables. También puede depender de que el incremento del precio sea producido por la obra pública que se invierte en o junto al terreno adquirido o por el cambio de autorización al uso o la intensidad y que genera una plusvalía que por la adquisición pública anticipada no es apropiada por un particular original.
A la recuperación de plusvalías por vía de la propiedad pública le siguen la venta pública de derechos de construcción o de desarrollo. El derecho de construcción desmembrado, la mecánica común es que el gobierno de la ciudad cobra por autorizar la construcción de una determinada superficie construida un monto equivalente al incremento de precio, plusvalía, que dicho predio adquiere porque se puede construir sobre él.
Las cuotas que paga un propietario por obtener la licencia de construcción en su terreno son de hecho una venta precaria de derechos de construcción, particularmente cuando el monto que se paga no refleja el costo de emitir la licencia sino una medida de valor atada a la superficie autorizada, como puede la cantidad de m2 construidos o un porcentaje del costo de la construcción.
El pago de cualquier impuesto incidental sobre la propiedad también constituye un mecanismo recuperador de plusvalías. Los tributos por las ganancias ocasionales, a veces subsumido en los impuestos sobre la renta, provenientes de la venta de inmuebles es de hecho un mecanismo de recuperación de plusvalías del suelo en su versión de incremento calculado entre el precio de compra y el precio de venta.
La manera más difundida de recuperación de plusvalías es a través de tributos recurrentes a la propiedad inmobiliaria, particularmente el frecuentemente denominado impuesto predial (o a la propiedad inmobiliaria). Lo que sucede es que la renta que puede producir un terreno se distribuye entre el titular de la propiedad y el gobierno de la ciudad. Cuando la alícuota efectiva del tributo es baja la porción de la renta que va al bolsillo del propietario es mayor, cuando es alta la porción es menor.
La otra vía de recuperación de plusvalías es el pago en especie. La recuperación de plusvalías en efectivo que realiza el gobierno de la ciudad sirve al final del día para ser gastado en la ciudad. Si el gasto es en obras y servicios urbanos que incrementan la renta del suelo, el esquema se puede simplificar haciendo que el propietario asuma dichas obras y servicios, es decir que pague la plusvalía de una vez en especie. Las obligaciones que tiene el propietario a donar o ceder una parte de su propiedad para equipamientos colectivos, de edificar dichos equipamientos y de construir las redes generales y particulares de infraestructura, son en esencia recuperaciones en especie de las plusvalía adquiridas por los terrenos. Visto así, el gobierno de la ciudad es un contratista a nombre de un conjunto de propietarios que se tienen que unir para hacer una obra colectiva.
Otro instrumento de financiamiento es el de reajustes de tierras, reagrupamientos parcelarios, polígonos de actuación, proyectos interligados, consorcios y otros similares. Estos se asocian para la construcción de infraestructuras y equipamientos que puedan viabilizarse. Casi siempre se hace con predios vecinos.
Tres aspectos adicionales se deben tomar en cuenta.
1. Cuando se habla de la ciudad o del gobierno de la ciudad ya no se puede considerar automáticamente que se está hablando de un gobierno municipal; esto sólo se puede hacer si la ciudad es pequeña o el municipio es muy grande.
2. Otro aspecto es el de la complejidad de las funciones de los gobiernos de las ciudades, más aun si se encuentran en una zona metropolitana, no por el tamaño grande que podrían no tener sino por la complejidad operativa y administrativa que implica. No puede esperarse que todo el financiamiento de la ciudad proventa de una sola fuente, no todo puede provenir de la renta del suelo; debe contextualizarse esta fuente de financiamiento dentro de otro conjunto de recursos que se deben articular en la metrópoli de manera coherente.
3. Hay que tener conciencia de que la promoción comercial inmobiliaria y las instituciones de crédito también movilizan recursos en torno al suelo y que deben conocerse los instrumentos financieros a través de los cuales operan no sólo las obligaciones del gobierno de la ciudad sino cómo se viabilizan fondos para la construcción de la ciudad.
La recuperación de plusvalías cobra muchas dimensiones. La ciudad es la que crea esas plusvalías y debe explotar los mecanismos que le permitan recuperarlas. La detección de hechos generadores de incrementos de plusvalía, su medición, el diseño de los instrumentos específicos, el nivel de recuperación es parte del diseño financiero que viabilice una ciudad.