junio 29, 2009

PLUSVALIA Y FINANCIAMIENTO DE CIUDADES

POR ÁNGEL SOSA FRÍAS
angesosa@gmail.com

El concepto de plusvalía ha encontrado manera de colarse en ordenamientos jurídicos que tienen que ver con el financiamiento de las ciudades. El sentido que se adopta con más frecuencia es el de la plusvalía surgida por el incremento de precio que se forma entre un momento dado y otro, en medio de los cuales está alguna acción pública, un hecho generador, a la cual se le puede atribuir el incremento. Ejemplo, una vialidad, un acueducto, un parque o una escuela.
También está el incremento por la autorización de un uso del suelo más redituable que el anterior, por ejemplo autorizar que cambie de un uso rural a un uso urbano, de un uso habitacional a uno comercial o de una densidad menor a una mayor. Estas acciones públicas forman parte esencial de la dinámica de las ciudades, las obras públicas y los cambios de usos e intensidad son parte de la dinámica estructural de la ciudad que tiene impacto en zonas particulares. Estos cambios provocan movimientos estructurales de los precios del suelo con incidencia particular en ciertos predios de la ciudad. Estos movimientos son los que reciben mayoritariamente el nombre de plusvalías.
Hay otros movimientos de los precios, aquellos que afectan continuamente a todos los precios del suelo en una economía, es decir que son movimientos estructurales generales y otros que la afectan momentáneamente es decir los movimientos coyunturales.
Plusvalía, suele definirse como el aumento del valor de un bien por causas extrínsecas al propietario del bien, es decir por causas sobre las que no tiene control directo, pero por las cuales sí obtiene un beneficio. La renta del suelo o su forma capitalizada en precio es el ejemplo más claro de plusvalía. La causa fue extrínseca, el efecto fue intrínseco. Dicho de otra manera la externalidad de estar junto a la ciudad fue internalizada en el precio del suelo.
La manera más recomendable de calcular el precio de un terreno es partir del precio de las mercancías inmobiliarias que se pueden construir en el precio considerando del máximo y mejor uso posible, futuro, potencial o expectante que se puede dar al terreno, hay más información sobre el precio de las mercancías inmobiliarias que sobre terrenos sin construcción.
Si la renta, precio o plusvalía del suelo es producida por causas extrínsecas al propietario entonces su reclamo a disfrutar de los beneficios queda en duda, si la ciudad es la que proporcionó esas causas, es la que propició el incremento, entonces corresponde a la ciudad dicho incremento, el derecho a la plusvalía es de la ciudad.
El arrendamiento de tierras gubernamentales no es nuevo como fuente de financiamiento urbano, muchos gobiernos de ciudad fueron dotados de tierra desde su fundación y en cantidades suficientes para arrendarlas en el mercado y con ello financiar buena parte del gasto público. La venta de parte de dichas tierras también ha servido de fuente de financiamiento.
El arrendamiento de tierra fiscal es utilizado por países tanto de economía planificada como de economía de mercado y ambos presentan experiencias de administración con diversos resultados financieros, nada despreciables en algunos casos. La venta suele corresponder a estrategias puntuales de organización de un proyecto sobre unos terrenos que se han plusvalorizados, a la liquidación de tierras fiscales específicas para financiar otras inversiones o deuda o una política de liquidación de activos públicos para que estos se muevan en el mercado libre.
Debe destacarse que en el caso de tierras que son adquiridas por el gobierno de la ciudad para su posterior venta pueden ser fuentes de financiamiento sólo si la adquisición fue a un precio inferior al precio de la venta ulterior. Esto es factible en aquellas legislaciones donde el gobierno de la ciudad tiene el poder de adquirirlas, de hecho expropiarlas, a un valor registrado en el catastro inferior a l valor de mercado o al valor del uso corriente es decir sin expectativas de usos futuros más redituables. También puede depender de que el incremento del precio sea producido por la obra pública que se invierte en o junto al terreno adquirido o por el cambio de autorización al uso o la intensidad y que genera una plusvalía que por la adquisición pública anticipada no es apropiada por un particular original.
A la recuperación de plusvalías por vía de la propiedad pública le siguen la venta pública de derechos de construcción o de desarrollo. El derecho de construcción desmembrado, la mecánica común es que el gobierno de la ciudad cobra por autorizar la construcción de una determinada superficie construida un monto equivalente al incremento de precio, plusvalía, que dicho predio adquiere porque se puede construir sobre él.
Las cuotas que paga un propietario por obtener la licencia de construcción en su terreno son de hecho una venta precaria de derechos de construcción, particularmente cuando el monto que se paga no refleja el costo de emitir la licencia sino una medida de valor atada a la superficie autorizada, como puede la cantidad de m2 construidos o un porcentaje del costo de la construcción.
El pago de cualquier impuesto incidental sobre la propiedad también constituye un mecanismo recuperador de plusvalías. Los tributos por las ganancias ocasionales, a veces subsumido en los impuestos sobre la renta, provenientes de la venta de inmuebles es de hecho un mecanismo de recuperación de plusvalías del suelo en su versión de incremento calculado entre el precio de compra y el precio de venta.
La manera más difundida de recuperación de plusvalías es a través de tributos recurrentes a la propiedad inmobiliaria, particularmente el frecuentemente denominado impuesto predial (o a la propiedad inmobiliaria). Lo que sucede es que la renta que puede producir un terreno se distribuye entre el titular de la propiedad y el gobierno de la ciudad. Cuando la alícuota efectiva del tributo es baja la porción de la renta que va al bolsillo del propietario es mayor, cuando es alta la porción es menor.
La otra vía de recuperación de plusvalías es el pago en especie. La recuperación de plusvalías en efectivo que realiza el gobierno de la ciudad sirve al final del día para ser gastado en la ciudad. Si el gasto es en obras y servicios urbanos que incrementan la renta del suelo, el esquema se puede simplificar haciendo que el propietario asuma dichas obras y servicios, es decir que pague la plusvalía de una vez en especie. Las obligaciones que tiene el propietario a donar o ceder una parte de su propiedad para equipamientos colectivos, de edificar dichos equipamientos y de construir las redes generales y particulares de infraestructura, son en esencia recuperaciones en especie de las plusvalía adquiridas por los terrenos. Visto así, el gobierno de la ciudad es un contratista a nombre de un conjunto de propietarios que se tienen que unir para hacer una obra colectiva.
Otro instrumento de financiamiento es el de reajustes de tierras, reagrupamientos parcelarios, polígonos de actuación, proyectos interligados, consorcios y otros similares. Estos se asocian para la construcción de infraestructuras y equipamientos que puedan viabilizarse. Casi siempre se hace con predios vecinos.
Tres aspectos adicionales se deben tomar en cuenta.
1. Cuando se habla de la ciudad o del gobierno de la ciudad ya no se puede considerar automáticamente que se está hablando de un gobierno municipal; esto sólo se puede hacer si la ciudad es pequeña o el municipio es muy grande.
2. Otro aspecto es el de la complejidad de las funciones de los gobiernos de las ciudades, más aun si se encuentran en una zona metropolitana, no por el tamaño grande que podrían no tener sino por la complejidad operativa y administrativa que implica. No puede esperarse que todo el financiamiento de la ciudad proventa de una sola fuente, no todo puede provenir de la renta del suelo; debe contextualizarse esta fuente de financiamiento dentro de otro conjunto de recursos que se deben articular en la metrópoli de manera coherente.
3. Hay que tener conciencia de que la promoción comercial inmobiliaria y las instituciones de crédito también movilizan recursos en torno al suelo y que deben conocerse los instrumentos financieros a través de los cuales operan no sólo las obligaciones del gobierno de la ciudad sino cómo se viabilizan fondos para la construcción de la ciudad.
La recuperación de plusvalías cobra muchas dimensiones. La ciudad es la que crea esas plusvalías y debe explotar los mecanismos que le permitan recuperarlas. La detección de hechos generadores de incrementos de plusvalía, su medición, el diseño de los instrumentos específicos, el nivel de recuperación es parte del diseño financiero que viabilice una ciudad.